מבוא
לאחרונה עלה לכותרות ויכוח הניטש בין הנהלת מינהל מקרקעי ישראל לבין התנועה הקיבוצית בנוגע לזכותם של קיבוצים להשכיר למגורים מדירות הקיבוץ.
עמדת מינהל מקרקעי ישראל הינה, שמדובר במהלך שאיננו חוקי, לכאורה, ועד שלא יוסדר, לא יאפשר המינהל לקיבוץ בו ישנן השכרות למגורים לקבל היתרי בנייה לבנייה למגורים.
עניינו של מאמר זה הינו בשאלה: האם יש בסיס חוקי לעמדת המינהל, לפיה הקיבוצים אינם רשאים להשכיר דירות למגורים?
החלטת הנהלת המינהל מס` 2881
ביום 18.01.2011 קיבלה הנהלת המינהל החלטה בנושא "השכרת דירות בקיבוצים".
בתמצית, קובעת החלטה 2881 כי לעמדת הנהלת מינהל מקרקעי ישראל, השכרת דירות בקיבוצים מנוגדת להסכמים שנחתמו עם הקיבוצים.
יש לשים לב, כי הנהלת המינהל לא טוענת כי בידיה חוות דעת משפטית הקובעת עניין זה, ובוודאי שאין הפנייה לסעיף כלשהו בהסכמים השונים שנחתמו בין המינהל לקיבוצים האוסר השכרות.
הנהלת המינהל מצוידת במדיניות ובעמדה בלבד. לשיטתה, הקיבוצים התקוממו כנגד מדיניות המינהל שמכוחה הפסיק המינהל לחתום על היתרי בנייה, לא משום שלעמדת ומדיניות המינהל אין בסיס חוקי, אלא שכביכול הקיבוצים נקלעו לקשיים עקב מהלכי המינהל בכל הנוגע להמשך תהליכי הקליטה בקיבוץ. בניגוד לאמור בהסכמים עם הקיבוצים, מואילה בטובה הנהלת המינהל להתיר השכרות בקיבוצים כהסדר זמני לתקופה של שנתיים, בגינן ישלמו הקיבוצים למינהל כספים נוספים על אלו המשולמים
על-ידם כדמי חכירה מדי שנה.
כאילו לא די בכך, מוסיפה החלטה 2881 וקובעת, כי היקף ההשכרות יוגבל. היינו, אמנם מבחינת המינהל המהלך איננו חוקי, אבל בעבור תשלום מתאים המינהל מוכן להכשיר אותו, אם כי רק בהיקף מוגבל באופן שרירותי ועל-פי אמות מידה שקובעת הנהלת המינהל.
ייאמר מייד, על-פניו מעבר לוויכוח האם מותר להשכיר בקיבוצים דירות (ויכוח שהוא משפטי נטו – היינו מה כתוב בהסכמים שבין הקיבוצים לבין המינהל בעניינים אלו, ואשר המינהל מגלה דעתו מראש כי התרופה לכל העניין הינה כספית גרידא), אנו נחשפים לעוד טפח ממדיניות הניסיון להשתלט בכוח על שטחים שהוחכרו כדין לקיבוצים, שמכוונת בתחכום רב לא אל האגודה השיתופית החקלאית, כי אם לאזרחי מדינת ישראל, החברים בקיבוץ, או המבקשים להתקבל לחברות בקיבוץ.
על רקע החלטה 2881 יעסוק מאמר זה בשתי שאלות: (1) מה היא המסגרת החוקית הסכמית שבין המינהל לבין הקיבוצים, והאם מדובר במערכת אחידה לכל הקיבוצים? על רקע התשובה לשאלה זו נשאל: (2) האם במגבלות ההסכמים שבין המינהל לבין הקיבוצים, רשאית הנהלת המינהל לקבל החלטות שמשנות את תוכנם של הסכמים אלו, כגון: לאסור השכרת דירות, להגביל את התקופה המותרת בהשכרה, לאסור על ביצוע הבחנה בין "סוגי" שוכרים או להגביל את היקף ההשכרות?
ההסכמים שבין המינהל לבין הקיבוצים
רקע
יחסים משפטיים
בכדי לענות על השאלות שהצגנו קודם לכן, עלינו לברר למעשה מה הם היחסים המשפטיים שבין המינהל לבין הקיבוצים, וכיצד ובאיזה אופן מעוגנים יחסים אלו.
יחסי מינהל – קיבוץ מעוגנים או צריכים להיות מעוגנים בחוזה חכירה לא מהוון ל-49 שנים עם אופציה ל-49 שנים נוספות.
מקורה של מדיניות זו היא בהחלטה 361 של מועצת מקרקעי ישראל משנת 1987 בדבר "החכרת קרקע לדורות בקיבוצים". החלטה זו קבעה את הקווים הכלליים של מדיניות ההחכרה האמורה.
תהליך חתימת הסכם חכירה לדורות בין מינהל מקרקעי ישראל לבין קיבוץ הינו תהליך מובנה וסדור אשר שלביו ידועים ומוכרים.
טרם חתימת ההסכם, על הקיבוץ והמינהל לסכם את גבולות שטחי הקבע של הקיבוץ הידועים בשם "משבצת". עניין זה מתבצע בעזרתו של גוף הידוע בשם "מרכז המשבצות", שהוא מוסד המשותף להתיישבות העובדת ולמינהל.
כבר בתחילת שנות האלפיים הוגדרו משבצות הקבע של למעלה מ- 95% מהקיבוצים. לאחר הגדרת המשבצת כאמור, על המינהל, באמצעות המחוז אליו שייך הקיבוץ, לחתום על הסכם חכירה.
טרם חתימת ההסכם אמור המינהל לבחון עם הקיבוץ, האם ישנן נקודות נוספות להסדרה שמהוות מכשול לחתימה ולאחר מכן, אמור להיחתם חוזה חכירה לדורות בין הקיבוץ לבין המינהל.
על אף שלמעלה מ- 95% מהקיבוצים הסדירו את משבצת הקבע שלהם כבר לפני עשר שנים, רק כ- 50% מהקיבוצים חתמו על חוזה חכירה לדורות, רובם עד סוף שנות ה-90 של המאה הקודמת. המינהל מספק הסברים שלדעת כותב שורות אלו אינם מספקים, וזאת בלשון המעטה: ראשית, הנימוק הוותיק והשכיח בדבר מחסור בכוח אדם. מסתבר שזהו נימוק שהמינהל עושה בו שימוש בפזרנות יתירה. שנית, טען המינהל, כי לקיבוץ "שימושים חורגים" המנוגדים להסכם החכירה (שעוד לא נחתם). נשאלת השאלה: אם ההסכם עדיין לא נחתם, כיצד השימוש יכול לחרוג? וממילא, מניין שואב המינהל סמכות להתנות את העניין המהותי של חתימה על הסכמי החכירה בוויכוחלגיטימי, אך כזה שיש בו שני צדדים, על פרט זה או אחר בהסכם, שעוד לא נחתם? גם כאן, ניכרת מדיניות ומגמה לעשות שימוש בכוח שלטוני כנגד הקיבוצים וחבריהם.
מאידך, מבחינת מינהל מקרקעי ישראל, העובדה שאין חוזה חכירה בינו לבין קיבוץ כלשהו איננה משנה דבר, שכן:
"…מהותית גורסת כאמור מדיניותו הזהה של המינהל, כי קרקע הנמסרת למתיישב (יחיד או קיבוץ) בתנאי נחלה, תוחכר לאותו מתיישב לדורות."
כך הצהיר המינהל במסגרת מסמך שכותרתו "עמדת מינהל מקרקעי ישראל" שהוגש בתיק ע"א 1633/05 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מנשה אלונה נגד קיבוץ להבות חביבה ואח`. כלומר, המינהל רואה את יחסיו עם כלל הקיבוצים כיחסים שבין מחכיר לחוכר לדורות גם אם לא נחתם הסכם חכירה בפועל.
סוגי ההסכמים שבין המינהל והקיבוצים והאמור בהם לעניין ההשכרות
שני סוגי הסכמים מרכזיים קיימים בין הקיבוצים לבין המינהל.
האחד הוא הסכם החכירה והאחר הוא הסכם השכירות.
הסכמי השכירות
הסכמי שכירות קיימים בשתי חלופות. האחד, הוותיק, ידוע כהסכם התלת-שנתי.
האחר, חדש יחסית, הוא הסכם לחמש שנים שבעיקרו מבוסס על ההסכם התלת שנתי.
הסכמים אלו אינם מותאמים כמעט לחלוטין למציאות הקיבוצית, אלא בעיקרם נועדו למושבים, וניכר בהם שהקשר שלהם לעניין הקיבוץ נעשה ללא המאפיינים הייחודיים לקיבוץ (מה שכן נעשה בהסכמי החכירה).
על כל פנים, בשני הסוגים של הסכמי השכירות הללו נקבע בסעיף 8 כדלקמן:
"אין האגודה רשאית להעביר לאחר את זכויותיה שבחוזה זה, כולן או חלקן, בכל דרך שהיא או להשכיר, או לשעבד או למסור חלק כל שהוא מהמשבצת, בלא לקבל רשות מראש ובכתב מהמשכיר."
הדברים ברורים למדי.
בהינתן שהחלטת ההנהלה 2881 היא סוג של "רשות", הרי לכאורה, בסמכותו של נותן הרשות לתת אותה על פי רצונו ובגבולות רצונו.
עם זאת, עלינו לזכור, שהמינהל הצהיר ש"מהותית" כל הקיבוצים הם חוכרים לדורות, וכן שאין בהחלטה 2881 הבחנה בין סוגי הסכמים וסוגי קיבוצים.
בכל מקרה, טרם היגענו למסקנות, עלינו עוד לבדוק מה נקבע בהסכמי החכירה.
הסכמי החכירה
בעוד שהסכמי השכירות נערכו ונחתמו לצורכי ההתקשרות עם המושב, הסכמי החכירה כתובים, כל כולם, לצורכי התקשרות עם הקיבוץ.
באופן יחסי, מדובר בעבודה מעמיקה שנעשתה במשותף (מינהל ותנועה קיבוצית) באמצע שנות ה-80 עד אמצע-סוף שנות ה-90, בימים שמערכת היחסים הזו עדיין התנהלה על בסיס של אינטרסים ציוניים ולאומיים משותפים.
האופן שבו בנוי ההסכם, ההבחנות שבו ומורכבותו הרבה מלמדים שמנסחיו לא חסכו זמן וכוח והשקיעו רבות בבניית הסכם שיאפשר התנהלות עצמאית ככל שניתן של הקיבוצים, בתוך מסגרות מוסכמות.
אין מדברי האמורים לעיל כדי לשנות מן העובדה שכל חוכמתו ומורכבותו של הסכם החכירה לא עמדו לו לנוכח התנהגותו של המינהל לאורך השנים.
אם נתבונן בהתנהלות המינהל, אזי יש מקום למתוח ביקורת על הגישה הרווחת במינהל אשר מתעלמת לחלוטין מעצם קיומו של הסכם חכירה כתוב ומחייב בינו לבין הקיבוצים. כך למשל נוטה מינהל מקרקעי ישראל להתעלם במיוחד מסעיף 1.ה.(2) של חוזה החכירה. באותו סעיף נקבע שכאשר הקיבוץ מפעיל מתקן או שירות לצורכיהם של חברי הקיבוץ, ואותו שירות ניתן גם למי שאינם חברי קיבוץ, אזי אותו מוסד או שירות:
"… לא יחשב כמפעל ("מפעל" – שימוש בשטח למטרה עסקית ולא למטרת "משק חקלאי"- דבר הגורר תשלום דמי חכירה נוספים) אלא אם התמורה המתקבלת מאותו אדם עולה על 100,000 ש"ח (מאה אלף) שקל לשנה."
המינהל, כשיטה, מתעלם מקיומו של הסעיף הנ"ל ומנהל בכל קיבוץ מסע לחצים לגביית דמי שכירות כמפעל מכל ענף וענפון, שמלבד שירותים לחברי הקיבוץ נותנים שירות גם למי שאינם חברי קיבוץ, כדבר שהוא טפל לעיקר. ויכוחים רבים הביאו בסופו של דבר למעין סטטוס-קוו ולפיו, המינהל מכיר בסעיף, אך המונח "מאותו אדם" שמשמעו שהסכום השנתי המקסימלי מחושב ביחס לכל צרכן פרטי בנפרד, יחושב באופן מצרפי, היינו – לכלל המחזור העסקי של הענף. מכאן שעסקים קטנים רבים בקיבוצים, המהווים מקור פרנסה ותעסוקה לחברים (רובם מבוגרים), הפכו עקב "שיטת חישוב" זו, לחייבי תשלום של דמי שכירות נוספים, בניגוד מפורש לאמור בהסכם, ובאופן שמאיים עליהם בסגירת העסק, שכן הם אינם יכולים להעמיס עליו עוד את דמי השכירות הללו (5% מהמחזור ברוטו).
ולעניין ההשכרות
לאורך השנים עדכן מינהל מקרקעי ישראל את נוסח הסכמי החכירה. התוצאה היא שתחת הכותרת "הסכם חכירה קיבוץ" ישנם סוגי הסכמים שונים בכל הנוגע לחלק מהפרטים בו.
אחד מהשינויים המפורסמים שבהם הינו הסעיף שקובע מה הוא "מפעל" בקיבוץ. לאחר כמה שנים הפכה ההגדרה הברורה להיות הגדרה המאפשרת למועצת מקרקעי ישראל לשנות את תוכן ההגדרה באופן חד-צדדי.
אחד מהשינויים האחרים עוסק בנושא ההשכרות לצורכי מגורים.
לצורכי מאמר זה בחנו שלושה סוגי הסכם חכירה. האחד הינו הנוסח המקורי של הסכם החכירה משנות ה-80 (כנראה הראשון), האחר נוסח מתחילת-אמצע שנות ה-90, והאחרון מאמצע שנות ה-90-שנות האלפיים.
להלן הציטוטים הרלבנטיים.
הסכמי סוף שנות ה-80
סעיף 5ב:
"על אף האמור בחוזה זה לא יהיה הקיבוץ רשאי להשתמש במוחכר למפעל של שיכון או דיור."
סעיף 12ב:
"אסור לקיבוץ להעביר לאחר את זכות החכירה או להחכיר את המוחכר או כל חלק ממנו בחכירת משנה, או להשכיר את המוחכר או כל חלק ממנו או להרשות את השימוש או את החזקה בו או בחלקו, לאחר, במישרין או בעקיפין ו/ או… למעט רשות שימוש לקבוצות נוער, אולפן עברית וכדומה."
הסכמי תחילת-אמצע שנות ה-90
סעיף 5ב:
"על אף האמור בחוזה זה לא יהיה הקיבוץ רשאי להשתמש במוחכר למפעל של שיכון או דיור…להוציא מפעל שהוא בית אבות, על ידי השכרת יחידות המגורים שבו בשכירות אישית בלתי מוגנת."
סעיף 12א:
"אסור לקיבוץ להעביר לאחר את זכות החכירה או להחכיר את המוחכר או כל חלק ממנו בחכירת משנה, או להשכיר את המוחכר או כל חלק ממנו או להרשות את השימוש או את החזקה בו או בחלקו, לאחר, במישרין או בעקיפין ו/ או….למעט השכרה בלתי מוגנת לבני חברי הקיבוץ, שכירי הקיבוץ, אנשי קבע, תושבים וכד` ומתן שימוש לקבוצות נוער, אולפן עברית וכד`."
הסכמי אמצע שנות ה-90 – שנות האלפיים
סעיף 5ב:
"על אף האמור בחוזה זה לא יהיה הקיבוץ רשאי להשתמש במוחכר למפעל של שיכון או דיור…להוציא מפעל שהוא בית אבות, על ידי השכרת יחידות המגורים שבו בשכירות אישית בלתי מוגנת."
סעיף 12ב:
"אסור לקיבוץ להעביר לאחר את זכות החכירה או להחכיר את המוחכר או כל חלק ממנו בחכירת משנה, או להשכיר את המוחכר או כל חלק ממנו או להרשות את השימוש או את החזקה בו או בחלקו, לאחר, במישרין או בעקיפין ו/ או… למעט רשות שימוש לקבוצות נוער, אולפן עברית וכדומה."
ניתוח ההסכמים
ניתוח של היחס שבין שלושת טיפוסי הסכמי החכירה מלמד, כי הנוסח המקורי היה הרחב והנינוח ביותר, והשאיר לקיבוץ מרחב תמרון. הנוסח השני של הסכם החכירה ניסה להיות ברור ומדויק ואילו בנוסח השלישי יש ריאקציה, והיא מנסה ל"סגור" כביכול חלק מ"הפרצות".
אם כן, מלכתחילה מותר היה לקיבוץ לעשות שימוש נרחב ביותר בדירות המגורים שברשותו. למעט איסור מפורש לגבי "מפעל של שיכון או דיור", ישנה הסכמה למעשה לכל פעילות אחרת.
גישה בסיסית זו, צריכה להתבהר גם על רקע העובדה שהבתים אשר ניבנו בשטחי הקיבוצים – על חשבונם של הקיבוצים נבנו, כמו גם כל פיתוח וטיוב הקרקע – הן זו החקלאית והן זו של המגורים.
הדעת נותנת, כי כל עוד מנהל הקיבוץ את דרכו על פי מהותו כקיבוץ, לא יתערב לו המינהל בשימושים הנעשים על-ידו במבנים שניבנו על חשבון הקיבוץ וכדין. זאת למעט גבולות ברורים שהותלו ביחס למפעל לשיכון או לדיור.
באמצע שנות ה-90 נעשה, כך נראה, ניסיון לפרט מעט יותר את המותר והאסור במסגרת הסכמי החכירה ולכן נקבע, כי מחד מפעל של שיכון ודיור הינו גם השכרת יחידות דיור בשכירות אישית בלתי מוגנת, ומאידך, הוחרגו, שכירים העובדים בקיבוץ ואנשי צבא קבע, תושבים וכו` מתחולת "המפעל לשיכון" האסור.
במתכונתו הנוכחית של הסכם החכירה נותר האיסור המפרט מה הוא מפעל לשיכון בעינו והפירוט של מה, על אף זאת, מותר – הצטמצם, אך נותר המונח "וכדומה", היינו רשימה לא סגורה של שימושים מותרים.
קשה שלא להתרשם מהקשר והזיקה שבין שינויי המדיניות הכללית שמתחוללת בהנהלת המינהל מאז תחילת שנות האלפיים, שכבר הצבענו עליה במאמר זה, לבין הנוסח האחרון של הסכם החכירה.
לאור שאלות המוצא שהצגנו בתחילת המאמר, ברור לגמרי שבשלב זה צריך לבוא ולומר כי החלטת ההנהלה 2881 משוללת כל בסיס חוקי בהיותה עומדת, על פניו, בניגוד להסכמים חתומים. ניסיון חד-צדדי לשנות הסכמים ללא הסכמת הצדדים האחרים וללא הבחנה בין ההסכמים השונים, הינו מהלך שעל פניו נעדר סמכות לחלוטין.
אחרי שאמרנו זאת ואחרי שברור שיש מספר סוגי הסכמים (ואף יותר ממה שהצגנו) נקדם את הדיון ונבחן את החלטת ההנהלה לגבי האמור בה.
הסכמי השכירות (תלת-שנתי וחמש-שנתי) לא רלבנטיים לענייננו, וקיבוצים שבידם הסכמים שכאלה נראה אותם כחוכרים לדורות, וזאת בהתבסס, בין השאר, על הצהרות המינהל והיעדר הבחנה בהחלטת ההנהלה 2881.
אין לנו תשובה לשאלה, על-פי איזה טיפוס של הסכם חכירה יראו את היחסים שבין המינהל לבין הקיבוצים שברשותם הסכמי שכירות.
אנו רואים כי כל שלושת סוגי ההסכמים מכירים במעמד של "שאילה" היינו, זכות מגורים על דרך של "רשות שימוש". אנו רואים כי שני טיפוסים מתוך השלושה מאפשרים השכרה ממש לסוגי אוכלוסייה שונים.
נראה כי החלטה 2881 איננה לגיטימית באשר לכלל הקיבוצים, שכן למעשה, היא מתנערת לחלוטין מזכות השימוש המוקנית בהסכמי החכירה לקיבוץ, לאפשר לאוכלוסיות מסוימות המתגוררות בתוכו לשכור בו נכסים ללא כל סייג, והיא עומדת בסתירה לרשות מפורשת להשכיר דירות למגורים שקיימת בשניים מתוך שלושת טיפוסי ההסכמים. כמו כן, ההחלטה מתעלמת מטיפוסי ההסכמים שנחתמו ועושה מיקשה אחת משלושתם, כאשר ספק רב אם אפילו על-פי הנוסח המחמיר ביותר (הסוג השלישי) ההחלטה תקפה.
האם יש השכרות בקיבוצים?
ואחרי שאמרנו כל זאת, היינו שאין למעשה להנהלת המינהל הסמכות לאסור השכרות בקיבוצים, הבה נשאל האם בכלל יש השכרות בקיבוצים? היינו, האם יש בסיס לכל הטרחה הזו?
במהלך שנות ה-90, עם המשבר הקשה, אכן רווחו ההשכרות בקיבוצים והן היו בגדר כורח בל יגונה, כאשר שימשו מקור הכנסה לפרנסת חברי הקיבוץ המזדקנים והמרוששים.
עם התרחשות השינוי המבני ופרוץ ההתחדשות השתנתה זהותם של המתגוררים בקיבוצים מאוכלוסייה זרה לחלוטין השוכרת דירה ותו-לא, לאוכלוסייה שזיקתה לקיבוץ קרובה ואמיתית, ועיקרה משפחות של בני משק ואחרים הבונים ביתם בקיבוץ.
הפרופיל הרווח של מי שמתגורר בקיבוץ כיום ואיננו חבר הקיבוץ הינו של בן הקיבוץ בתחילת דרכו כבוגר (חייל משוחרר, סטודנט) ומשפחות של בני קיבוץ ואחרים לקראת קבלתם לחברות (בתקופה שבה נבנה ביתם והם כבר העבירו את מרכז הכובד של חייהם – גני ילדים, בתי ספר וכיוצא באלה לקיבוץ).
כמו כן, מתגוררים בקיבוצים סטודנטים הלומדים במכללות הסמוכות (בעיקר באזורי הפריפריה), אנשים העובדים בקיבוץ (לרוב מורים) וגם תושבי האזור, מטעמים שלהם.
בקיבוץ המתחדש נושאים כל המתגוררים בתחומו בעלויות מחייתם על חשבונם.
עלויות אלו כוללות תשלומים עבור הוצאות ישירות, כגון: מים, טלפון, ארנונה, אחזקת הדירה, פחת בגין הדירה וכן הלאה, ועבור הוצאות עקיפות כגון: תאורת גדר היקפית, נוי כללי וכן הלאה.
נשאלת השאלה: האם בן משק הנושא בתשלום חודשי קבוע בגין עלויות ישירות ועקיפות של דירתו ומחייתו הינו בגדר משלם שכר דירה.
יש אגב לזכור עובדה נוספת והיא, שמרביתן המכרעת של הדירות שנועדו למגורים זמניים נעדרות שעוני חשמל ומים (זכר לתקופה שבה כל החשבונות שולמו מקופה אחת), ולכן החיוב על ההוצאה הישירה נעשה אף הוא לפי אומדן (בדרך כלל משמעות הדבר שהקיבוץ מפסיד כסף).
לדעת מינהל מקרקעי ישראל מדובר בהשכרת דירות.
כפי שהראנו, ישנם שלושה סוגי הסכמים בין המינהל לבין הקיבוץ: הסכם חכירה (שלגביו יש לפחות שלושה סוגים שונים) ובנוסף על כך, קיים הסכם שכירות תלת שנתי והסכם שכירות המתחדש כל חמש שנים. הסכמים אלו שונים זה מזה ביחס להיקף ההשכרות המפורש, לסוגי אוכלוסיות שונים, המותר במסגרתם.
אלו הסכמים שנוסחו על-ידי המינהל ועל אף זאת, בבואו לאכוף את "מדיניותו" מתעלם המינהל לחלוטין מהעובדה שהוא עצמו, בהסכמים שנוסחו על-ידו התיר במפורש למגוון רחב מאוד של סוגי אוכלוסיות לשלם שכר דירה לקיבוץ עבור התגוררותם שם.
לא זו אף זו, המינהל מרחיק לכת ומתעלם מההבדל המובהק שבין שכר דירה המשולם עבור מגורים לבין תשלום בגין העלויות הנלוות למגורים, כגון: תשלום עבור חשמל, מים, טלפון וכן הלאה.
לא למותר לציין, כי המינהל נמנע באופן עקבי מלפרסם נתונים לגבי היקף ההפרות שכביכול מתרחשות בקיבוצים, אלא נשען בעיקר על הפצת שמועות, רמזים ורינונים לגבי מצבים של הפרה גורפת כלל-קיבוצית של הסכמי החכירה. מצב דברים זה כנראה כלל אינו קיים במציאות.
חוק השכירות והשאילה
סעיף 1 לחוק השכירות והשאילה, התשל"א-1971 קובע כי:
"שכירות היא זכות שהוקנתה בתמורה (להלן – דמי שכירות), להחזיק בנכס ולהשתמש בו שלא לצמיתות."
לעומת זאת, סעיף 26 לחוק זה קובע כי:
"שאילה היא זכות להחזיק בנכס ולהשתמש בו שלא לצמיתות, כשהזכות הוקנתה שלא בתמורה."
אין ולא יכול להיות ספק שכאשר סך כל תשלומי אדם המתגורר בדירה הינם עבור עלויות החזקת הדירה, כפי שתואר לעיל, הרי שעבור הזכות להחזיק ולהשתמש בנכס לא שולמה תמורה, משלא שולמה תמורה, הרי שאין כאן שכירות כי אם שאילה.
מכאן נובע שאף לשיטת המינהל, לפי הסכמי החכירה שהוכנו על-ידו, יש להבחין בין סוגי האוכלוסיות השונות, כאשר חלק משמעותי מהן אינו כלול בדיון, האם מותר או אסור להשכיר דירות, שכן הם אינם שוכרי דירות אלא שואלי דירות.
סיכום
הראינו במסגרת המאמר, כי ישנם לפחות שלושה סוגים של חוזי חכירה, כולם מאפשרים במפורש שאילה וחלקם מאפשר במפורש להשכיר למגורים לאוכלוסיות ספציפיות ובתוכם בני משק, תושבים ועוד. עוד הראינו, כי היקף מהותי ביחסים הקרויים במינהל "השכרות" אינם אלא יחסי "שאילה".
בנוסף, הראינו כי אין עיגון משפטי להוראה שרירותית ואחידה של הנהלת המינהל בקשר עם ההתנהלות מול הקיבוצים בשל ריבוי ומגוון ההסכמים והנוסחים.
לא למותר יהיה לציין, כי ראוי היה שבבואו להגביל זכויות שכבר הוקנו, מינהל מקרקעי ישראל, שהינו גוף ציבורי, ינהג בשקיפות ובהגינות ויפרסם חוות דעת משפטית המנמקת את החלטותיו.