- מבוא
במאמר קודם דנו בהרחבה בשאלת סמכותן של הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה ליתן היתרי בנייה גם כאשר לבקשה להיתר לא צורפה חתימת מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל"), בכפוף לביצוע הנוהל המפורט בסעיפים 2ב ו-2ג לתקנות, שעניינו משלוח הבקשה להיתר בנייה לבעלי הזכויות בנכס הרלוונטי, שאינם חתומים על הבקשה.
ביום 30.5.2009 נכנס לתוקפו תיקון 7 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן בהתאמה: "התיקון" ו"התקנות"), אשר במסגרתו הוסף לתקנות סעיף 2ג1(א) הקובע, כי:
"… על אף האמור בתקנות 2א(6) ו-2ג, לא יינתן היתר בנכס שהוא מקרקעי ישראל, אלא אם כן הודיע מינהל מקרקעי ישראל כי אינו מתנגד לבקשה."
במסגרת רשימה זו נבחן, האם התיקון יצר שינוי מהותי, כפי שמייחסים לו יוזמיו, שלאורו לא ניתן עוד לתת היתרי בנייה במקרקעי ישראל ללא חתימת המינהל, או שמא מדובר בשינוי אשר לכל היותר מגדיל את הסחבת בדרך לאישור הבקשות להיתרי בנייה בוועדות הערר לתכנון ובנייה, כפי שהיה עובר לתיקון.
- ניתוח דברי ההסבר לתיקון
על רקע מספר החלטות של ועדות ערר לתכנון ובנייה במחוזות השונים, אשר קבעו כי חתימת המינהל על בקשות להיתרי בנייה אינה נדרשת לצורך קבלת היתר בנייה, גובשו על ידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה המלצות, שעיקרן הוא הדרישה לעגן בצורה מפורשת את החובה לקבל את חתימת המינהל על היתרי בנייה כתנאי למתן ההיתר, תוך אי הכפפת המינהל ללוח זמנים כלשהו בהקשר זה. המלצות המועצה הארצית גובשו לכדי הצעה לתיקון התקנות, והוגשו לשר הפנים.
בדברי ההסבר לתיקון, ציינה היועצת המשפטית של אגף הנחיות ותקנות תכנון ובנייה במשרד הפנים, כי יש ליתן למינהל מעמד מועדף בשאלה, האם לתת היתרי בנייה, וזאת בהתבסס על עמדת המדינה, לפיה חתימת המינהל על הבקשה נדרשת כחתימת קיום. לגישתה, הפרשנות הראויה לתקנות צריכה לאזן בין הצורך בשמירה על מקרקעי ישראל לבין רצונו של חוכר מקרקעי ישראל לממש את זכותו בנכס, ופרשנות זו מובילה למסקנה, כי יש ליתן זכויות עודפות למינהל, כדי שיוכל לוודא שהחוכר אינו משתמש בנכסי הציבור לרעה. לדבריה, יש גם שיקולים פרקטיים התומכים בעמדה זו:
"המינהל מנהל שטחי קרקעי נרחבים אשר קיים קושי, במגבלות האכיפה הקיימות, לפקח על כל שימוש ושימוש הנעשה בהם." טענות אלו הן מפתיעות במידה מסוימת, כשהן נשמעות מפי הגוף המקצועי העליון בכל הנוגע להתוויית מדיניות התכנון במדינה, שאינו אמור להתעסק בבעיות אדמיניסטרציה וכוח אדם במינהל מקרקעי ישראל. אין בנימוקים אלו כל רציונל תכנוני ו/או תועלת כלשהי לטובת מדיניות תכנון, עליה מופקדת המועצה הארצית לתכנון ובנייה.
מעבר לכך, הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה אמורות לבסס את החלטותיהן על שיקולים תכנוניים. כך גם נקבע במפורש בסעיף 2ג(ב) לתקנות, שבאמצעותו נתנו הוועדות המקומיות היתרי בנייה גם ללא חתימת המינהל:
"הוגשה התנגדות למתן היתר מצד מי שהיתה חובה להודיע לו לפי תקנה 2ב על הגשת הבקשה להיתר, לא תיתן הועדה המקומית את ההיתר על אף האמור בתקנת משנה (א) אלא לאחר שנתנה למתנגד הזדמנות לנמק את התנגדותו, הודיעה לו בכתב על החלטתה, ולאחר שחלפו 30 ימים מיום ששלחה הועדה המקומית הודעה למתנגד על דחיית התנגדותו, אם החליטה לדחותה; החלטת הועדה המקומית תונחה על פי שיקולים תכנוניים הנובעים מהוראות החוק והתקנות לפיו ועל פי אלה בלבד" (ההדגשה אינה במקור – צ.ב.א., ד.ס.).
לפיכך, קבלתם של הנימוקים שהובאו בדברי ההסבר, כאמור, ועיגונם באמצעות תיקון התקנות, מביאים לפגיעה בסמכויות הוועדות המקומיות וריקונן מתוכן בכל הנוגע לקבלת החלטות המונחות על ידי שיקולים תכנוניים.
- תחולת התיקון והשפעתו
החלק בתיקון שיש לו השפעה מרכזית על חוכרים במקרקעי ישראל, הינו, כפי שצוין לעיל, הוספת סעיף 2ג1 לתקנות, לפיו הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה מנועות מלאשר בקשות להיתרי בנייה, אלא אם ניתנה הודעה פוזיטיבית ואקטיבית – דהיינו בכתב – של מינהל מקרקעי ישראל, כי הוא אינו מתנגד לבקשה.
במסגרת רשימה זו נבחן, האם סעיף זה מהווה שינוי מהותי ביחס לדין הנוהג עובר לכניסתו לתוקף של התיקון. עובר לקבלת התיקון, הוועדות המקומיות היו מוסמכות, מכוח סעיף 2ג(ב) לתקנות, לאשר בקשות להיתרי בנייה, גם ללא חתימת המינהל, כאשר הבקשה להיתר בנייה תאמה את הנורמה התכנונית הנהוגה והנדרשת, הומצא העתק הבקשה למינהל, חלפו 30 יום מיום ההמצאה כאמור ולא הוגשה התנגדות עקב כך.
יודגש, כי גם אם בעל הזכויות – המינהל בענייננו – מתנגד לבקשה, הרי שבהתאם ללשונו של סעיף 2ג(ב) שצוטט לעיל, ועדות התכנון הונחו באופן מפורש לקבל את החלטתן תוך שקילת שיקולים תכנוניים בלבד.
ואולם, לאור התיקון, הופכת הנחיה זו "לריקה מתוכן". לעומת זאת, התיקון מציב מנגד אך ורק דרישה טכנית של חתימת המינהל, ללא קביעת לוח זמנים למתן הודעה על ידו, וזאת בהתבסס על טיעונים פרקטיים, אשר אינם רלוונטיים, כגון מחסור בכוח אדם ובאמצעים לביצוע אכיפה יעילה.
מדברי ההסבר לתיקון עולה, כי אחד השינויים שכביכול מיטיבים עם החוכרים הוא ש"הודעת אי ההתנגדות" מטעם המינהל אינה עוד בגדר תנאי להגשת הבקשה להיתר, קרי: המינהל יכול להגיש את הודעתו לוועדה המקומית לאחר שהוגשה הבקשה להיתר בנייה ואף לאחר שהוועדה המקומית החליטה לאשר את הבקשה וליתן את ההיתר המבוקש. יחד עם זאת, בפועל, אין בכך כל בשורה לחוכרים, וזאת משום שבהקשר זה לא נקבעו אמות מידה או קריטריונים לפיהם צריך המינהל לקבל את החלטותיו. דבר זה מקנה לו את האפשרות לכרוך את הודעתו ביחס לבקשה להיתר בעניינים אחרים, בלתי רלוונטיים לבקשה, הקשורים ביחסיו עם החוכרים. בנוסף לכך, לא נקצב לוח זמנים למתן תשובה על ידי המינהל. בנסיבות אלו, רק מתחזק כוחו של המינהל ביחסיו מול החוכרים, ואין בכך הליכה לקראתם, כי אם להיפך.
לנוכח התיקון מתחדדת המסקנה, כי המבקש היתר בנייה הופך לבן ערובה של מינהל מקרקעי ישראל, אשר אם ירצה – יאשר את הבקשה, ואם ירצה – יעכב את תשובתו או ייתן תשובה שלילית, ויטרפד בכך את היכולת של החוכר לקבל היתר בנייה ולממש את זכויותיו במקרקעין. מן הראוי להזכיר, כי ועדות הערר יצאו כנגד התנהלות זו של המינהל, אשר יצרה התליה בין מחלוקות כספיות שהיו לו עם החוכרים לבין מימוש צרכיהם התכנוניים.
- התיקון והרפורמה במינהל
ביום 12.5.09 אישרה ממשלת ישראל רפורמה במינהל מקרקעי ישראל, בהתאם להחלטת ועדת השרים לעניין הרפורמה במינהל מיום 4.5.09.
בין מטרות הרפורמה נמנה הצורך לצמצם את החיכוך בין החוכר למינהל; הצורך לפשט הליכי תכנון והרחבה של יחידות מגורים, הן ברמה הפרטנית והן ברמת הרשות המקומית; וכן הצורך להקל על הליכים להעברת זכויות בנכסים.
יודגש, כי על אף שהרציונל המפורט לעיל הוא ראוי ביחס לכל החוכרים במדינה, נכון למועד כתיבת שורות אלו, מתוכנן להותיר את מקרקעי ישראל אשר נמנים על המרחב הכפרי והתיישבות החקלאית מחוץ לגדרי רפורמה.
אנו רואים, כי בפועל ישנן שתי מגמות סותרות: בעוד שהמגזר העירוני משתחרר לחלוטין מנטל המינהל, על המגזר הכפרי נגזר להדק את התלות במינהל לנוכח הוראות התיקון.
כלומר, מחד, יש כוונה לשנות את אופי משטר הקרקעות במדינת ישראל ולהקל על מגבלות האכיפה הקיימות, הכרוכות בפיקוח על כל שימוש ושימוש שנעשה במקרקעי ישראל, כפי שניתן ללמוד מדברי ההסבר לתיקון. לעניין זה יפים דבריו של מנהל המינהל בדיון שנערך בוועדת הכלכלה של הכנסת בעניין הרפורמה במינהל:
"מינהל מקרקעי ישראל נשאב היום לזה שהוא מטפל בחוכר ולא מטפל בקרקע… אם המיקוד של מינהל מקרקעי ישראל יירד ממיקוד של טיפול בחוכר, שפירושו שכל אדם שרוצה משכנתא והדירה שלו לא רשומה בטאבו או כל אדם שרוצה להעביר זכויות בבנייה נמוכה מגיע אלינו היום. כשאנחנו נוכל להפסיק להתעסק עם הפעולות האלה, נוכל להתמקד בייעוץ אמיתי של רשות מקרקעין כאשר המטרה היא לשמור על הקרקע, לשמור על השטחים הפתוחים ולשווק אותה בצורה הכי יעילה והכי נכונה שאפשר."
אך מאידך, המינהל ממשיך להתמודד עם החוכרים במגזר החקלאי, וזאת מבלי להצביע על אינטרס קרקעי ראוי לכך ומבלי שניתן הסבר להבחנה בין המגזר העירוני למגזר החקלאי ולהשמטתו של האחרון מתוך רפורמה המתגבשת ביחס לשאר מקרקעי ישראל.
בעצם התיקון יש כדי להדק את התלות שבין החוכר במגזר ההתיישבותי לבין מינהל מקרקעי ישראל, כך שלא רק שנכפה על מגזר זה להמשיך ולהתנהל בתוך החיכוך האין-סופי מול המינהל, אלא שעתה מקבל המינהל כביכול גושפנקה סטטוטורית להיות הפוסק הראשי באישור בקשות להיתרי בנייה, אף אם אין מחלוקת קניינית ו/או תכנונית אשר יש בה נימוקים כדי לשלול את הבקשה.
- סיכום ביניים
התיקון חידד את עמדת הממשלה, שלא אחת עמדה במחלוקת, והיא, כי המינהל הוא בעל זכויות עודפות בכל הנוגע לחלקו באישור בקשות להיתרי בנייה במקרקעי ישראל, ועקב כך, התיקון החליש באופן קיצוני את מעמדן של הוועדות המקומיות, בכך שהפקיע מידן את הסמכות לפעול ממניעים תכנוניים בלבד, בכל מקרה בו למינהל יש אינטרס לעכב או למנוע מחוכר במקרקעי ישראל למצות את זכויותיו בנכס.
אם לא די בכך, למעשה החוכרים החקלאים במגזר ההתיישבותי אינם מהווים חלק מן הרפורמה המתגבשת במקרקעי ישראל.
יוצא, כי התיקון מהווה היפוך גמור למגמה אותה מובילה הממשלה בניהול מקרקעי ישראל.
- דרכי התמודדות עם התיקון
על פי הדין הכללי ועל פי כללי המשפט המינהלי בפרט, על רשות ציבורית חלה החובה לנהוג בנאמנות באזרחי המדינה ולטפל בנושאים בהם הוסמכה לטפל על ידי המחוקק במסירות ובתום לב. כחלק מחובה זו, על הרשות לטפל בעניינים המובאים לפתחה במהירות הראויה, גם כאשר לא נקצב זמן כלשהו לעשיית פעולה מצדה.
בנוסף על המדיניות הכללית כאמור, מסדיר סעיף 157 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק") באופן ספציפי את לוחות הזמנים למתן הכרעה בבקשות להיתר:
"לא החליטה רשות רישוי מקומית או ועדה מקומית, לפי הענין, בבקשה לתת היתר לפי פרק זה, תוך שלושה חודשים מיום הגשת הבקשה… יראו זאת כסירוב לתת היתר ורשאי המבקש להגיש את בקשתו לועדת הערר; ועדת הערר תחליט בבקשתו בתוך שלושים ימים מהיום שהוגשה לה…"
לגישתנו, ניתן להיעזר בהסדר הקבוע לעיל ולפנות מכוחו לוועדות הערר לתכנון ובנייה, כל אימת שהחלטה של ועדה מקומית לתכנון ובנייה בבקשה להיתר בנייה מתעכבת מעבר למסגרת פרקי הזמן הקבועים בחוק.
עולה מן האמור, כי על אף הצהרותיו ההפוכות של יוזמיו, יוצר התיקון בפועל סחבת בירוקרטית בקשר עם לוחות הזמנים עד להגשת הערר לוועדת הערר – הא ותו לא. יתרה מכך, במקרה של פנייה לוועדת הערר לפי הוראות סעיף 157, ועדת הערר תיכנס בנעלי הוועדה המקומית ותדון בבקשה כערכאה ראשונה, על כל המשתמע מכך, ותקבל החלטה במקום הוועדה המקומית, כמו בכל מקרה שבו האחרונה לא ביצעה את התפקיד המוטל עליה.
מאחר שסעיף 157 לחוק, המקנה סמכות לוועדת הערר לקבל החלטה במקום הוועדה המקומית, הוא בגדר חקיקה ראשית, הגוברת על חקיקת משנה המתנגשת עימה, הרי שלגישתנו, במקרה של פנייה לוועדת הערר בהתאם לסעיף 157 לחוק לאור אי קבלת החלטה על ידי הוועדה המקומית במועדים הקבועים בסעיף, ועדת הערר מוסמכת לאשר את הבקשה להיתר בנייה, גם ללא הסכמת המינהל, והיא אינה כפופה למגבלות שהוטלו על הוועדה המקומית בתקנות, שהן כאמור בגדר חקיקת משנה. דברים אלו נכונים גם למקרה שלא נתקבלה תשובה כלשהי של המינהל, והכל במידה שהבקשה עומדת בנורמות התכנון הראויות.
יודגש, כי פנייה לוועדת הערר מכוח סעיף 157 לחוק תיעשה אך ורק במקרה בו לא ניתנה החלטה בבקשה להיתר ולא במקרה בו נדחתה הבקשה. במקרה האחרון, הדרך לערור על ההחלטה היא על ידי פנייה לוועדת הערר במסגרת הגשת ערר על החלטה הדוחה בקשה להיתר בנייה, כקבוע בחוק התכנון והבנייה.
בהקשר זה יצוין, כי אין ממש בטענת היועצת המשפטית של אגף הנחיות ותקנות תכנון ובנייה במשרד הפנים ודוברת המינהל, לפיה ועדות מקומיות יכולות לכאורה לקבל החלטה על מתן היתר בנייה גם בטרם ניתנה הודעת המינהל. למעשה, במקרה כזה, החלטת הוועדה המקומית היא "על תנאי", כאשר במהלך תקופת ההמתנה לקבלת עמדת המינהל עלולים לחלוף המועדים להגשת ערר לפי סעיף 157 לחוק התכנון והבנייה מחד, ומאידך, לא ניתן להגיש ערר בהליך הרגיל, שכן לכאורה לא נתקבלה החלטה הדוחה את הבקשה להיתר בנייה. לכן, לגישתנו, לא ניתן לומר כי נתקבלה החלטה על מתן היתר בנייה מאת הוועדה המקומית, עד שמתקבלת עמדת המינהל, כאשר במידה שהמינהל מתעכב במתן עמדתו מעל תשעים יום, יוכל מבקש ההיתר לפנות לוועדת הערר, כקבוע בסעיף 157 הנ"ל.
- סיכום
התיקון מקנה כוח עודף למינהל ומאפשר לו למנוע הוצאת היתרי בנייה לחוכרים במקרקעי ישראל כאשר הוא חפץ בכך.
שתי בעיות עיקריות טמונות בכך:
ראשית, אין זו נורמה ראויה, שהמועצה הארצית לתכנון ולבנייה תסייע למינהל מקרקעי ישראל במאבקיו עם החוכרים, וזאת ללא קשר לשיקולים תכנוניים, ובהתבסס על טעמים של מחסור בכוח אדם ועומס עבודה.
שנית, לאור הפרוצדורה הקבועה בסעיף 157 לחוק התכנון והבנייה, התיקון אינו מהווה למעשה שינוי מהותי לדין שקדם לו, וספק אם הוא ישיג את המטרה שעומדת מאחוריו.